最新《外汇管理条例》评述

提要2008年8月5日，国务院正式对外签发新《外汇管理条例》。该条例对1986年1月29日发布和1997年1月14日修订的原《外汇管理条例》进行了全面修订。除一些过时措辞的例行修订之外，最为重要的变化是：外汇管理目标实现了从积累外汇的单边管理转向了促进国际收支平衡的均衡管理、强化了经常项目和资本项目外汇收支的“真实背景”以及统计信息监测和紧急时期的国际收支应急保障。

一、目标：从单向积累外汇向促进国际收支平衡转变

原条例最主要的目的和特征就是保证“强制结汇”制度的实行，无论是对经常项目和还是对资本项目的外汇所得，开宗明义均是“应当调回国内”，“卖给外汇指定银行”。

新条例则更为均衡。新条例“总则”第九条开宗明义：“境内机构、境内个人的外汇收入可以调回境内或者存放境外；调回境内或者存放境外的条件、期限等，由国务院外汇管理部门根据国际收支状况和外汇管理的需要作出规定。”在经常项目的外汇收入上，“‘可以’按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构”；在资本项目的外汇收入上，也同样可以选择“保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构”，虽然按照规定，有些情况“应当经外汇管理机关批准”，但“批准”本身并无倾向性。

条例诸多处罚条款的变更，也与这种指导思想的变化密切相关。

二、新增特征：强化信息监测，保证金融安全

如果说指导思想的转变，是最根本变化的话，那么，在新增内容方面，最重要的变化就是对外汇流动信息和金融安全更加关注。

首次明文规定了信息统计、监测的强制性责任。在“总则”中，新条例明确规定：“国务院外汇管理部门应当对国际收支进行统计、监测，定期公布国际收支状况。”从而改变了原条例“统计申报制度”规定下只重被监管者“申报”而不重监管者“统计、监测”的不均衡状态。

为保证信息本身的真实可靠，新条例增加了一系列保障条款。最为重要的是专门新增了“第六章???监管责任”，明确了监管机关可使用的监管手段和方式。

在对经常项目和资本项目均强调了“真实背景”的前提下，“第七章???法律责任”也进一步细化了外汇非法流出、流入、金融机构未认真审核外汇收支真实性的处罚条款。而原条例不仅规定更为粗疏，而且主要关注外汇非法汇出的问题（新条例也关注流入）。

准确的信息统计监测，更重要的作用在于服务于防范金融风险需要。经验和理论研究普遍认为：过高的外债水平和低下的国际资本跨境流动管理效率，是金融危机的主要先导指标和诱发因素。为此，新条例对经常项目和资本项目均明确要求“真实背景”原则，除了要求办理经常项目结售汇的金融机构必须对相关单据的真实性和完整性进行严格审核外，对资本项目外汇和结汇资金的使用，也明确提出了“应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查”。

在外债方面，新条例明确了外债的“规模管理”原则，并要求“借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记”，“提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请……”

除了平常的监测预防之外，新条例还建立了紧急时期的国际收支应急保障制度。新条例在总则第十一条中明确规定：“国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。”这是全新增加的内容。

三、明确职责分工

在1997年条例修订后，政府机构发生了一些变化，新条例的修订明确了相关分工。

在外汇储备权利方面，总则第十条规定：“国务院外汇管理部门依法持有、管理、经营国家外汇储备，遵循安全、流动、增值的原则。”清晰界定了外管局在外汇储备“持有、管理、经营”方面的权限，以区别于财政部代表国家对外汇所拥有的“所有”权限，而且还隐含地界定了中投公司所持外汇的“非储备”特性，有利于从国内法律角度澄清此前的一些市场误解（新规定与IMF的规定一致：只有货币当局可随时调用的外汇资产才能成之为储备）。

在外汇业务经营方面，第四章第二十四条规定：“金融机构经营或者终止经营结汇、售汇业务，应当经外汇管理机关批准；经营或者终止经营其他外汇业务，应当按照职责分工经外汇管理机关或者金融业监督管理机构批准。”实际上明确了外汇管理局、央行和银监会的责任。

四、根据形势变化进行的主要相关修订

最重要的是对人民币汇率制度表述的修订。将原条例的“人民币汇率实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度”修订为“人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度”。去掉了“单一的”，法律角度确认了人民币汇率不再单一钉住美元，而是“以市场供求为基础、参照一篮子货币”形成人民币汇率的制度。但没有将“参照一篮子”明文写入，为未来汇率制度完善过程中的变化预留了空间。

处罚措施从偏重外汇流出，转向流出、流入双边并重。由于原条例主要以积累外汇储备为目的，因此，处罚的重点就是非法外汇流出。新罚则更为关注合法性，而不关注流向。

增补了对内投资形式和对外投资管理的相关规定。除了传统的FDI，新条例增加对内投资证券的相关规定：“境外机构、境外个人在境内从事有价证券或者衍生产品发行、交易，应当遵守国家关于市场准入的规定，并按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。”

由于过去外汇储备量有限，很难执行规模较大的对外投资，因而原条例相关规定空缺。新规定增加了相关规定：“第十九条规定，提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。”与原条例规定“提供对外担保，只能由符合国家规定条件的金融机构和企业办理，并须经外汇管理机关批准”相比，显然资格的获取将更加公平合理，但控制却更为科学。

银行业和其他机构可能出现较大金额对外贷款，也是近年来才出现的现象。

新条例新增了对此的明确规定：“第二十条银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。”

五、市场影响

虽然新条例中的精神和不少规定都在此前外管局的相关“通知”中得到不同程度体现，但以国务院颁布的条例的形式出现，无疑更为严肃，同时也意味着并非一时的权宜之计。

对于市场的影响，将主要体现在对经常项目和资本项目“真实背景”的再度重申、信息监测机制的进一步健全和对热钱控制能力的进一步增强。

新条例将增加热钱跨境套利的难度，提高套利风险，弱化套利动机。有利于今后月份中剔除经常项目和FDI中的热钱因素，由此将使得按金额统计的数据显示的出口增速进一步放缓，相对缓解外汇储备持续大幅增长压力。由此也将弱化人民币将强劲升值的预期，预计未来双边波动氛围将更加浓厚，这将成为人民币选择弹性增强的有利时间窗口。

对于外贸来说，因为需要熟悉程序和操作，初始阶段可能会造成一些不便，但一旦对新规熟悉之后，对合规外贸和对内对外投资行为，将不会发生根本影响。虚假因素的剔除，有利于宏观调控部门拨开迷雾、更加清楚地认识外贸状况，从而及时出台保持贸易平稳发展的相关政策。这对外贸行业的健康发展应当是有利的。